Drents Belang

Onderstaand epistel is verstuurd naar alle raadsleden en commissie leden in Drenthe. Het is de bedoeling dat deze raden zich in augustus uitspreken en hun vertegenwoordigers naar het VNG congres sturen met de opdracht in te brengen dat de Drentse gemeenten niet zitten te wachten op weer een herindeling. Als onderbouwing heeft onze werkgroep jonge juristen een standaardnota gemaakt.

Standaardnota: Nota wensen en bedenkingen over VNG resolutie “de eerste overheid”

Binnen de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Rijksoverheid, circuleren ideeën voor verdergaande gemeentelijke herindelingen ten behoeve van schaalvergroting.

Uit oogpunt van de lokale gedachte, met ondermeer het uitgangspunt dat het lokale bestuur dicht bij de burgers dient te staan, en aangezien decentrale eenheden in het algemeen tot op zekere hoogte langs natuurlijke weg zijn ontstaan en de burgers zich ermee verbonden dienen te kunnen voelen, achten wij zulke schaalvergrotende herindelingen onwenselijk, en onzes inziens is het zaak om als gemeenten, en als lokale en ongebonden partijen, dit in een vroeg stadium richting de Rijksoverheid en anderen, zoals de VNG, te doen blijken.

Nu is de VNG voornemens om op 10 september 2007, te Den Haag, een Buitengewone Algemene Ledenvergadering te houden. In deze vergadering zal naar verwachting de stemming over een resolutie, getiteld “de eerste overheid”, plaatsvinden. Niettegenstaande enige positieve elementen die deze resolutie bevat, zoals betreffende de lokale autonomie, heeft deze resolutie blijkbaar als belangrijk doel om (verdere) schaalvergrotende herindelingen te promoten.

Het lijkt ons daarom van belang, dat met name de lokale partijen deze kwestie bij hun raden aan de orde stellen, en ervoor pleiten dat de voornoemde resolutie niet in de thans voorgestelde vorm namens de gemeenten wordt goedgekeurd. Anders zou immers, ook namens de raden, richting de Rijksoverheid worden aangegeven dat de gemeenten zitten te wachten op verdere herindelingen.

In dezen lijkt ons een door de raad van de diverse gemeenten vastgestelde Nota, waarin een oordeel over de kwestie wordt uitgesproken en waarin kaders worden meegegeven aan degenen die de betreffende gemeente bij de VNG zullen vertegenwoordigen, een passend instrument. Hiertoe hebben wij alvast, bij dezen, ter facilitering, vrijblijvend een concept opgesteld. Dit kan uiteraard naar eigen inzichten worden aangepast.

Met deze Nota kan het oordeel van de raad over herindelingen tevens kenbaar worden gemaakt richting anderen, zoals de Rijksoverheid.

Aangezien er binnen de VNG vaak belangrijke besluiten worden genomen, en onderhandelingen tussen gemeenten en de Rijksoverheid vaak over de bandbreedte van de VNG verlopen, achten wij het tevens van belang dat de raden instrumenten ontwikkelen of versterken, teneinde op dit alles een wezenlijke invloed uit te kunnen oefenen. De vertegenwoordiging van de gemeenten bij de VNG vindt immers ook namens de raden plaats. Derhalve kan het raadzaam zijn elke (al dan niet Buitengewone) Algemene Ledenvergadering van de VNG vooraf te doen agenderen in de raad, zodat er over de aan de orde komende onderwerpen desgewenst gedebatteerd kan worden en er kaders kunnen worden meegegeven aan degenen die de gemeente zullen vertegenwoordigen. Ook dit wordt in de Nota verwoord.

In de bijgevoegde conceptnota komen ook enige andere onderwerpen aan de orde (te weten: samenwerkingsverbanden, belastingen, een eventueel Constitutioneel Hof, en het Europees Handvest lokale autonomie) en worden dezen kritisch benaderd. Doch de onwenselijkheid van (verdere) schaalvergrotende herindelingen is het voornaamste onderwerp van de Nota.

Om de voornoemde redenen zouden wij u bij dezen graag de navolgende standaardnota, met daarbij een voorbeeld voor een bijbehorende oplegnota (concepten, en verder desgewenst naar eigen inzicht vorm te geven), willen aanreiken en u in overweging willen geven dezen aan de orde te stellen.

___________________________________________________________________________________

Op 10 september 2007 houdt de VNG een Buitengewone Algemene Ledenvergadering. Hierin wordt een resolutie in stemming gebracht, die betrekking heeft op de ontwikkeling van de gemeenten tot eerste bestuurslaag. Er wordt ingegaan op het belang van sterke gemeenten en een sterke autonomie. Aangezien de betreffende materie van fundamenteel belang is voor de ontwikkeling van de gemeentelijke bestuurslaag, achten ondergenoemde raadsleden het van belang om hierover als raad zelf een inhoudelijk oordeel te geven. Zelf achten de ondergenoemde raadsleden de strekking van de resolutie in beginsel sympathiek voorzover deze pleit voor sterke autonomie, maar hebben zij bedenkingen bij enige passages, met name deze welke blijkbaar beogen te pleiten voor (verdergaande) schaalvergrotende gemeentelijke herindelingen. Deze schaalvergrotende herindelingen achten zij ondermeer onwenselijk aangezien het van belang is dat de eerste bestuurslaag dicht bij de burgers staat en dat burgers zich hiermee verbonden kunnen voelen.

Het zou goed zijn geweest als er eerst een debat was gevoerd en dat eerst daarna, in goed overleg, de uitkomsten waren neergelegd in een Nota. Door tijdgebrek (in verband met het zomerreces) is dat echter moeilijk te realiseren. Raadsleden die nadere ideeën of op- en aanmerkingen hebben, kunnen dit vooraf aan ondergenoemde raadsleden laten weten, zodat deze zaken zo mogelijk in goed overleg in het concept kunnen worden verwerkt.

Uit oogpunt van diens controlerende taak zal de raad erop behoren toe te zien dat gevolg wordt gegeven aan hetgeen uit het debat mocht zijn voorgekomen.

Het houden van een debat en het vaststellen van een Nota met wensen en bedenkingen heeft geen rechtstreekse financiële consequenties.

Voorgesteld wordt een debat te voeren over de kwestie en naar aanleiding daarvan wensen en bedenkingen kenbaar te maken in een door de raad vast te stellen Nota, conform het concept of met de door de raad daarin aangebrachte aanpassingen.

__________ __________ __________ __________ __________ __________ __________
Raadsbesluit nr. ___

Betreft: Nota wensen en bedenkingen over VNG resolutie “de eerste overheid”

Plaats raadsvergadering: ______________________________

Datum raadsvergadering: ______________________________

gelet op de Gemeentewet en de Grondwet, die de raad als volksvertegenwoordiging en als hoofd der gemeente aanwijzen; en overwegende dat er door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), waar onze gemeente lid van is, op de Buitengewone Algemene Ledenvergadering, op 10 september 2007, te Den Haag, onder agendapunt 3, een voorgestelde resolutie aan de orde zal komen die over een gewichtige materie handelt, en dat het van belang is als raad hierover een oordeel uit te spreken ten behoeve van het geven van aanwijzingen aan degenen die de gemeente bij de VNG zullen vertegenwoordigen;

1. vast te stellen de Nota wensen en bedenkingen over VNG resolutie “de eerste overheid”, en de in deze Nota vervatte beslispunten;

2. aan burgemeester en wethouders op te dragen om zorg te dragen voor de uitvoering van hetgeen in deze Nota is bepaald.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), waar onze gemeente lid van is, is voornemens om op 10 september 2007 een Buitengewone Algemene Ledenvergadering te houden te Den Haag. Onder agendapunt 3 (Stemming over resolutie naar aanleiding van het rapport “De eerste overheid”), zal aldaar een resolutie in stemming gebracht worden. De raad heeft kennis genomen van de ontwerptekst van deze resolutie, en van de toelichting, en enige andere bijbehorende stukken.

In het algemeen is het onderhouden van banden met de VNG en diens leden een kwestie die aan het college kan worden overgelaten, of aan de burgemeester in het kader van het vertegenwoordigen van de gemeente (niettegenstaande het feit dat ook raadsleden hierin een rol kunnen hebben). Ook in het onderhavige geval is de wijze waarop concreet aan de vertegenwoordiging van de gemeente uitvoering gegeven wordt, een uitvoeringskwestie die aan voornoemde organen kan worden overgelaten. Gezien echter het fundamentele belang voor de gemeenten van de materie waar de voornoemde resolutie over handelt, acht de raad, als democratisch gekozen orgaan, het in dit geval wel van belang een inhoudelijk oordeel uit te spreken over de resolutie en dit mee te geven aan degenen die de gemeente zullen vertegenwoordigen. Dit mede gelet op de Gemeentewet en de Grondwet die de raad als volksvertegenwoordiging en als hoofd der gemeente aanwijzen, waaruit voortvloeit dat het van belang is dat de raad zich zelf rechtstreeks uit zal spreken over gewichtige zaken.

Met deze Nota spreekt de raad van de gemeente een oordeel uit over de resolutie (en wat daarmee samenhangt). Hierdoor worden kaders meegegeven aan degenen die de gemeente (ter Buitengewone Algemene Ledenvergadering) bij de VNG zullen vertegenwoordigen.

Derhalve wordt met deze Nota door de raad aangegeven hoe degenen die de gemeente zullen vertegenwoordigen, zich zullen hebben op te stellen bij eventuele voorafgaande of nadere correspondentie (en bij anticipatie op de ontwikkelingen), bij de beraadslagingen ter vergadering, bij eventuele andere onderhandelingen, en bij het uitbrengen van stemmen namens deze gemeente. De diverse passages van de Nota geven zelf aan wat het belang van een en ander is en of het in aanmerking dan wel in acht genomen dient te worden.

Deze Nota geeft richting aan stemmingen over de resolutie als geheel zelf, en aan stemmingen over eventuele aan de orde komende moties en amendementen. Tevens biedt de Nota een kader inzake het namens deze gemeente zelf aan de orde stellen van moties en amendementen. Weliswaar heeft het bestuur van de VNG in diens Ledenbrief (Lbr. 07/77) aangegeven dat er enkel tot 3 augustus (2007) gelegenheid bestaat tot het indienen van amendementen; evenwel kan aan het bestuur van de VNG tegengeworpen worden dat deze de betreffende stukken op een zodanig laat tijdstip heeft toegezonden dat dezen de raadsleden eerst rond het begin van het zomerreces hebben bereikt zodat het moeilijk te realiseren was om voor de genoemde datum nog als raad in vergadering bijeen te komen. Uiteindelijk zal het aan de Buitengewone Algemene Ledenvergadering zelf zijn om te besluiten over een en ander, en de vertegenwoordigers van de gemeente behoren dergelijke beslissingen te betrekken bij de overwegingen over het stemmen voor of tegen de resolutie als geheel. Ook is deze Nota leidend ten aanzien van andere besluiten die ter tafel komen.

De onderliggende Nota zal aan de VNG ten behoeve van de Buitengewone Algemene Ledenvergadering worden overlegd om het standpunt van de raad aan te geven. Tevens wordt de Nota aan andere instanties (zoals de regering en de Kamers der Staten-Generaal) overlegd, teneinde het oordeel van de raad over de behandelde onderwerpen kenbaar te maken, hetgeen zeker van belang is als dit oordeel uiteenloopt van de tekst van de resolutie zoals die uiteindelijk tot stand zal komen. Voorts wordt deze Nota openbaargemaakt.

Het is aan burgemeester en wethouders opgedragen om zorg te dragen voor de uitvoering van hetgeen in deze Nota is bepaald.

Aangezien het, naar te verwachten valt, vaker zal voorkomen dat er op (al dan niet Buitengewone) Algemene Ledenvergaderingen van de VNG kwesties aan de orde zullen worden gesteld die over materies handelen die van groot gewicht kunnen zijn voor de ontwikkeling van de gemeentelijke bestuurslaag, acht de raad het van belang, en besluit de raad, dat er in het vervolg voorafgaand aan elke zodanige vergadering een agendapunt in de raad aan de orde wordt gesteld teneinde hierover desgewenst te debatteren en zonodig kaders mee te geven aan degenen die de gemeente bij de VNG zullen vertegenwoordigen.

“De gemeenten nemen zelf verantwoordelijkheid om hun bestuurskracht te vergroten. Dit proces wordt onder meer bevorderd door instrumenten als bestuurskrachtmeting, benchmarking, kwaliteitshandvesten en standaarden op het gebied van dienstverlening en ICT. Door de inzet van deze instrumenten krijgen gemeenten beter zicht op de eigen prestaties en zullen zij moeten beoordelen én verantwoorden of zij zelfstandig over voldoende slagkracht, deskundigheid, continuïteit en schaalgrootte beschikken om de ambitie van eerste overheid waar te kunnen maken. Wanneer gemeenten hierin te kort schieten wordt de bestuurskracht vergroot door regionale samenwerking en schaalvergroting door herindeling.”

“Gemeenten die kiezen voor fusie dienen meer financiële armslag te krijgen. Niet alleen incidenteel om de kosten die gepaard gaan met een dergelijke ingrijpende operatie te kunnen dekken (zoals frictiekosten ambtelijk apparaat) maar ook structureel zodat zij in staat zijn het uitgebreide en verzwaarde takenpakket daadwerkelijk uit te voeren.”

“Daarbij is in de resolutietekst vastgehouden aan het Manifest van de gemeenten waarin is vastgelegd dat gemeenten zullen moeten groeien in bestuurskracht waarbij gemeenten doorgaan met het versterken van de onderlinge regionale samenwerking en herindeling niet uit de weg gaan. In de resolutie wordt er van uitgegaan dat gemeenten zelf de verantwoordelijkheid nemen om hun bestuurskracht te vergroten.”

“In zowel het rapport ‘de eerste overheid’ als het bestuursakkoord wordt vastgesteld dat onzekerheid van gemeenten over de financiële positie na herindeling een belangrijke reden kan zijn dat gemeenten de stap naar schaalvergroting niet maken. Daarom wordt in de resolutie gepleit voor een zowel incidenteel als structureel grotere financiële armslag voor gemeenten die fuseren.”

Ook zijn uit hoofde van de overzichtelijkheid de integrale teksten van de resolutie en de toelichting als bijlage bijgevoegd: dezen dienen alhier ingelezen te worden.

In het algemeen kan de intentie van de voorgestelde resolutie wel met enige sympathie ontvangen worden. Bijvoorbeeld voorzover de resolutie beoogt aan te geven dat de gemeentelijke overheid een cruciale rol speelt bij het herwinnen van zekerheid en vertrouwen onder de burgers. Het betoog voor sterke gemeenten, als eerste overheid, en voor een sterke autonomie, kan ook op een positieve ontvangst rekenen. Immers kunnen gemeenten, zoals ook uit de resolutie wel blijkt, lokaal maatwerk leveren.

Voorzover de resolutie evenwel beoogt om verdere schaalvergrotende herindelingen te stimuleren en te promoten (hetgeen een belangrijk onderdeel van de resolutie schijnt te zijn), kan de raad (en daarmee onze gemeente) hieraan, om nader aangegeven redenen, diens goedkeuring geenszins verlenen.

Verder geeft de raad met deze Nota nog enige andere aandachtspunten aan, eerstens aandachtspunten van rechtstreeks gemeentelijk belang, en nog enige andere van algemeen landelijk belang.

Een van de voornaamste zaken die de voorgestelde resolutie beoogt, is blijkbaar het bevorderen en promoten van gemeentelijke herindelingen teneinde schaalvergroting te realiseren. De schijn wordt ook gewekt dat bepaalde (wellicht eufemistische) termen, zoals “bestuurskracht”, in dit licht moeten worden gelezen. Voorts wordt met enige passages van financieel karakter nog, in ieder geval, de schijn gewekt dat fuserende gemeenten voor de fusie dienen te worden beloond (wellicht ten opzichte van niet-fuserende gemeenten). Dit alles kan mogelijk in samenhang gezien worden met eerdere signalen dat er binnen de VNG, in samenspraak met de Rijksoverheid, zou worden geopteerd voor gemeenten van minimaal 60.000 inwoners, waardoor ongeveer 250 bestaande gemeenten zouden moeten verdwijnen door samenvoegingen.

De raad acht zulks evenwel uiterst onwenselijk en verwerpt met kracht de blijkbaar binnen de VNG en de Rijksoverheid levende standpunten dat dergelijke schaalvergrotende herindelingen opportuun zouden zijn, hetgeen namelijk niet zo is. In ieder geval is het hoogst onwenselijk dat onze gemeente betrokken zou raken bij enige herindeling. Tevens hecht de raad er aan diens oordeel uit te spreken over het fenomeen “herindeling” in het algemeen.

Om nader genoemde redenen dient uitgegaan te worden van de algemene onwenselijkheid van herindelingen. Slechts in geval van uiterste noodzaak (waar in het algemeen niet van uitgegaan dient te worden, zeker niet in het kader van algemene globale termen als efficiëntie en dergelijke), zou er eventueel ruimte kunnen zijn voor voorzichtig, zorgvuldig, democratisch en transparant vormgegeven herindelingen ter culminatie van een natuurlijk en organisch ontwikkelingsproces, voorzover gebleken is dat dit de goedkeuring geniet van de bevolking van de betrokken gemeenten (gemeentelijke referenda zijn in dezen een geëigend middel). In het algemeen zal van een zodanige situatie geen sprake zijn.

Herindelingen brengen binnen de gemeenten organisatorische onrust teweeg en zorgen voor verdere administratieve lasten en kosten. De organisaties dienen samengevoegd te worden en veelal te worden omgevormd, ambtenaren dienen van functie te veranderen, er dient veelal voor nieuwe accommodatie zorggedragen te worden, en zo zijn er meer lasten- en kostenverhogende omstandigheden die met een herindelingsoperatie gepaard gaan. Dit terwijl veel gebieden in Nederland, zoals bijvoorbeeld in Drenthe en in veel andere gebieden, in het (vaak nog zeer recente) verleden nog met allerhande eerdere herindelingsprocessen geconfronteerd zijn geweest, waarvoor grote investeringen gedaan hadden moeten worden (bijvoorbeeld nieuwe gemeentehuizen). Er kan dan - net nu de nieuwe gemeentelijke organisaties de vorige herindelingen enigszins hebben verwerkt - moeilijk gevergd worden dat er na een relatief korte periode wéér een schaalvergrotende herindelingsronde overheen komt. Een gemeente zou toch langer mee moeten kunnen gaan dan een jaar of tien. Nieuwe herindelingen zouden ook veel kapitaalvernietiging teweegbrengen (bijvoorbeeld nieuwe gemeentehuizen die leeg komen te staan en waarvoor wellicht niet altijd een passende nieuwe bestemming kan worden gevonden). Deze kwesties zijn evenwel als overgangsperikelen te kenschetsen. Echter, er zijn veel diepergaande redenen die maken dat verdere schaalvergrotende herindelingen onwenselijk zijn.

Met schaalvergrotende herindelingen wordt feitelijk miskend dat de decentrale eenheden, zoals gemeenten, zich tot op zekere hoogte langs een vrij natuurlijke weg hebben geëvolueerd tot rechtsgemeenschappen waarmee de bevolking zich verbonden kan voelen. De Nederlandse statelijkheid heeft zich in feite van onderaf, vanuit lokale en vervolgens regionale eenheden, ontwikkeld, eerst in confederaal verband, tot de gedecentraliseerde eenheidsstaat die het nu is. Het is wenselijk dat dit zo blijft en dat de historisch gegroeide staatkundige indeling van dit land niet aan de tekentafel totaal wordt omgegooid. De lokale rechtsgemeenschappen vormen hier te lande de bakermat en de kraamkamer van de democratie, zodat het van belang is hier zorgvuldig mee om te gaan. De lokale en regionale rechtsgemeenschappen, waaronder dus de gemeenten, zijn dus in een historisch proces gevormd. (Ook al is hieraan in recente perioden door eerdere schaalvergrotende herindelingen enigszins afbreuk gedaan.) De gemeente zou eigenlijk gezien moeten kunnen worden als het verband waarin de lokale gemeenschap zichzelf heeft gevormd teneinde het algemeen belang te kunnen behartigen. Dit betekent het behartigen van de belangen van de bevolking als geheel, met respectering van de belangen van de burger. Immers is het volk de drager van de soevereiniteit en de legitimerende bron van alle overheidsgezag. De overheid is er dan ook voor de burgers en niet andersom. Zulks zou ook op lokaal niveau tot uiting dienen te komen. De gemeentelijke overheid dient dan ook over draagvlak te beschikken bij de lokale bevolking. Dit ten behoeve van de gemeenschapszin, en de bereidheid van de burgers zich in dit kader - bijvoorbeeld als vrijwilliger - in te zetten. Het is dan ook van belang dat de burgers zich verbonden kunnen voelen met de gemeente waar zij ingezetene van zijn; in wezen zou de burger zich ermee moeten kunnen vereenzelvigen. Dit ligt eerder voor de hand bij historisch en organisch ontwikkelde lokale eenheden dan bij aan de tekentafel ontworpen grootheden.

Aangezien de bevolking, gevormd door de burgers, de democratisch legitimerende bron van alle overheidsgezag is, is het ook van belang dat er zo min mogelijk afstand bestaat tussen deze burgers en de gezagsuitoefening, en dat deze uitoefening van gezag, op democratische wijze, zo dicht mogelijk bij de burgers plaatsvindt. Kortom: de overheid, zeker de eerste overheidslaag, dient zo dicht mogelijk bij de burger te staan. Ook in de voornoemde resolutie wordt blijkbaar gepleit voor het zogenoemde lokaliteitsbeginsel. Door schaalvergrotende herindeling komt de eerste bestuurslaag juist verder van de burgers af te staan. Dit kan vervreemdend werken. Het is twijfelachtig of op zo’n manier het vertrouwen onder de burgers, zoals de resolutie blijkbaar ook beoogt, kan worden herwonnen.

Uit het voorgaande, waaruit blijkt dat de overheid er is voor de burgers, vloeit ook voort dat het essentieel is om als gemeentelijke overheid goede dienstverlening aan de burgers te leveren. Het is van belang, zoals de resolutie blijkbaar ook onderkent, om maatwerk te leveren. Het is daarom relevant als gemeentelijke overheid zo dicht mogelijk bij de burgers te staan (zoals aan de orde kwam in het voorgaande) en in te kunnen spelen op de lokale omstandigheden en behoeften. Het valt niet aan te nemen dat schaalvergroting zulks zal bevorderen. Bovendien leert de ervaring dat grotere organisaties soms ook een grotere mate van starheid en logheid aan de dag kunnen leggen. Nu het, zoals gesteld, van belang is dat overheidsgezag zo dicht mogelijk bij de burgers wordt uitgeoefend, is een versterking van de lokale autonomie, waar de resolutie blijkbaar ook op hamert, zeer wenselijk te noemen. Doch als men in de toekomst door schaalvergrotende herindelingen slechts enkele zeer omvangrijke gemeenten overhoudt, schiet men daar nog niets mee op omdat dan alsnog de eerste bestuurslaag, zoals voormeld, ver van de burgers is af komen te staan. De vraag is dan ook wat alsdan nog de meerwaarde van eventuele verdere decentralisatie zal zijn.

Aangezien, zoals voormeld, de lokale rechtsgemeenschappen - in concreto met name de gemeenten - hier te lande de bakermat en kraamkamer van de democratie vormen, is het bestaan, behoud en zonodig de versterking, van een vitale gemeentelijke democratie met een sterk lokaal karakter, waar de burgers zich zoals voormeld mee kunnen vereenzelvigen, hoogst wenselijk. De binnen de Rijksoverheid en andere instanties levende voornemens tot verdergaande schaalvergrotende herindelingen, zullen de vitaliteit van de lokale democratieën, ondermeer aangezien de band tussen de lokale volksvertegenwoordigingen en de burgers dan abstracter zal worden, hoogstwaarschijnlijk niet bevorderen. Dergelijke tendensen zijn wellicht te zien in het licht van andere voornemens die bestaan of die hebben bestaan en die de vitaliteit van de lokale democratieën niet ten goede zouden zijn gekomen (zoals plannen tot verkleining van de raden, waardoor minder gedachtescholen tot uiting hadden kunnen komen en minder burgers hun ideeën in de lokale volksvertegenwoordiging weerspiegeld hadden gezien). Eigenlijk zou juist van een organisatie als de VNG, als belangenorganisatie van de gemeenten, verwacht moeten kunnen worden dat deze zich inzet voor het behoud en de versteviging van een vitale lokale democratie en dat deze zich dan ook kritisch opstelt tegenover ondermeer schaalvergrotende herindelingen.

Als de voorgestelde resolutie dus op de Buitengewone Algemene Ledenvergadering van de VNG zou worden aangenomen in de huidige voorgestelde vorm, zou daarmee bij de Rijksoverheid naar verwachting de indruk worden gewekt dat de gemeenten, in ieder geval de gemeenten namens wie ter vergadering vóór de resolutie gestemd is, (nog verdergaande) schaalvergrotende herindelingen wenselijk achten en de Rijksoverheid aan willen sporen hier werk van te maken. De Rijksoverheid zou dit dan aan de gemeenten kunnen tegenwerpen als dezen protesteren tegen mogelijke door de Rijksoverheid opgelegde herindelingen. Gezien de bovenstaande redenen is dat alles niet wenselijk, en in ieder geval dient duidelijk te zijn dat zodanige betogen ten gunste van schaalvergrotende herindelingen niet namens onze gemeente worden gedaan. Als derhalve de passages die schaalvergrotende herindelingen beogen te stimuleren, ondanks hetgeen hiertegen, ook namens onze gemeente, ter vergadering zal worden ingebracht, in de resolutie blijven staan, dient namens deze gemeente tegen deze resolutie gestemd te worden. Ingediende amendementen die beogen de onwenselijkheid van zodanige herindelingen tot uiting te brengen en de voorgestelde resolutie in dier voege te wijzigen, dienen daarentegen te worden ondersteund (en tevens zo mogelijk namens onze gemeente zelf te worden ingediend). Degenen die onze gemeente in het kader van de Buitengewone Algemene Ledenvergadering bij de VNG zullen vertegenwoordigen dienen dit alles in acht te nemen. Dit geldt ook voor andere besluiten.

Zoals voormeld beoogt de onderliggende Nota ook, aan degenen die onze gemeente bij de VNG zullen vertegenwoordigen, een leidraad te bieden ten behoeve van het namens deze gemeente indienen van amendementen. De precieze wijze waarin dit wordt vormgegeven, kan in principe wel als een uitvoeringskwestie worden gezien. Evenwel zal de raad hierbij aan degenen die onze gemeente zullen vertegenwoordigen, enige handreikingen geven die zij in aanmerking kunnen nemen.

“In de resolutie, onder de titel ‘sterke gemeenten’, aan de tweede alinea daaronder, wordt een volzin toegevoegd, luidende: ‘Bestuurskracht is op zich geen synoniem voor schaalgrootte maar heeft met name betrekking op de interne processen binnen de gemeentelijke organisatie en het gemeentebestuur.’ Toelichting: hiermee wordt aangegeven dat in de verdere passages van de resolutie het woord bestuurskracht niet als eufemisme voor schaalgrootte moet worden gezien, bovendien zijn er ook, en wellicht vooral, interne factoren binnen de gemeente en diens organisatie (op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau) die voor de efficiëntie en slagkracht en dergelijke, de bestuurskracht dus, relevant zijn.”

“In de resolutie, onder de titel ‘sterke gemeenten’, in de derde alinea daaronder, wordt de derde volzin, die thans luidt: ‘Door de inzet van deze instrumenten krijgen gemeenten beter zicht op de eigen prestaties en zullen zij moeten beoordelen én verantwoorden of zij zelfstandig over voldoende slagkracht, deskundigheid, continuïteit en schaalgrootte beschikken om de ambitie van eerste overheid waar te kunnen maken.’, gewijzigd in dier voege dat deze volzin komt te luiden: ‘Door de inzet van deze instrumenten krijgen gemeenten beter zicht op de eigen prestaties en zullen zij moeten beoordelen én verantwoorden of zij zelfstandig over voldoende slagkracht en deskundigheid beschikken om de ambitie van eerste overheid waar te kunnen maken.’ Toelichting: de woorden continuïteit en schaalgrootte hebben betrekking op (schaalvergrotende) herindelingen, die in beginsel onwenselijk geacht worden.”

“In de resolutie, onder de titel ‘sterke gemeenten’, in de derde alinea daaronder, wordt de vierde volzin, die thans luidt: ‘Wanneer gemeenten hierin te kort schieten wordt de bestuurskracht vergroot door regionale samenwerking en schaalvergroting door herindeling.’, gewijzigd in dier voege dat deze volzin komt te luiden: ‘Wanneer gemeenten hierin te kort schieten wordt de bestuurskracht vergroot door regionale samenwerking.’ Toelichting: schaalvergrotende herindelingen worden in beginsel onwenselijk geacht.”

“In de resolutie, onder de titel ‘sterke gemeenten’, in de vierde alinea daaronder, wordt de vierde volzin, die thans luidt: ‘Gemeenten die kiezen voor fusie dienen meer financiële armslag te krijgen.’, gewijzigd in dier voege dat deze volzin komt te luiden: ‘Als van gemeenten het takenpakket door de Rijksoverheid wordt gewijzigd of als eventueel naar aanleiding daarvan organisatorische ingrepen binnen de gemeenten dienen te worden gerealiseerd, dienen de gemeenten daarvoor de nodige financiële armslag te krijgen.’ Toelichting: de passage uit het oorspronkelijke voorstel beoogt blijkbaar (schaalvergrotende) herindelingen te stimuleren en te belonen, evenwel zijn (schaalvergrotende) herindelingen in beginsel onwenselijk, bovendien zullen ook in het algemeen taakwijzigingen een beslag leggen op de financiële middelen van de gemeente, zeker als dit organisatorische consequenties met zich meebrengt, en het is wenselijk dat gemeenten daarvoor in feite gecompenseerd worden.”

“In de resolutie wordt onderaan het stuk staande onder de titel ‘sterke gemeenten’ een alinea toegevoegd, luidende: ‘Het is belangrijk dat burgers zich met hun gemeente verbonden kunnen voelen, en dat de gemeentelijke overheid dicht bij de burgers staat. Een vitale lokale democratie is essentieel. Draagvlak onder de bevolking is van groot belang. Gemeenten hebben zich langs organische weg ontwikkeld. Schaalvergrotende herindelingen zijn dan ook in beginsel niet wenselijk. In ieder geval dient er zorgvuldig mee omgegaan te worden.’ Toelichting: hiermee wordt de principiële onwenselijkheid van schaalvergrotende herindelingen expliciet uitgesproken en wordt het belang van een vitale lokale democratie die op goede wijze in verbinding staat met de lokale bevolking, benadrukt.”

Het voornaamste onderwerp dat in deze Nota is behandeld, is de kwestie rond de herindelingen. Dit is voor de raad ook de belangrijkste kwestie aangaande het al dan niet goedkeuren van de resolutie: een betoog ten behoeve van (schaalvergrotende) herindelingen zal geenszins de goedkeuring van deze raad kunnen dragen, en dit dienen de vertegenwoordigers van de gemeente, zoals voormeld, in acht te nemen. Daarnaast acht de raad het nog wenselijk zich uit te spreken over enige andere onderwerpen, hetgeen door de vertegenwoordigers van onze gemeente in aanmerking dient te worden genomen (wel dient het in ieder geval richting de VNG, en andere instanties, en in het algemeen, te worden uitgedragen namens onze gemeente). Eerstens worden hier enige aandachtspunten die rechtstreeks van belang zijn voor de gemeenten, aan de orde gesteld.

In de resolutie wordt blijkbaar gepleit voor goede samenwerking en versterkte samenwerkingsverbanden tussen, in ieder geval, gemeenten, wellicht ook in relatie met andere overheidsinstellingen. In principe kan een dergelijk betoog met sympathie ontvangen worden. Immers is goede samenwerking tussen overheden belangrijk, zeker als dit de burger ten goede komt in de zin van goede dienstverlening. Ook al valt het belang van decentralisatie en lokale autonomie niet te onderschatten, ook moet niet vergeten worden dat de overheid als geheel in zekere zin een ondeelbare eenheid vormt binnen onze gedecentraliseerde eenheidsstaat. Bovendien kan samenwerking op bepaalde beleidsterreinen die een hoge belasting voor de gemeentelijke organisaties vormen (met name de door de Rijksoverheid opgedragen medebewindsbevoegdheden) ertoe bijdragen, dat integrale fusies door onwenselijke schaalvergrotende herindelingen, niet nodig zijn. Echter, wel moet in het oog gehouden worden dat zodanige samenwerkingsverbanden niet worden aangewend om een feitelijke fusie te bewerkstelligen ter voorbereiding van een formele fusie. De gemeenten mogen niet verworden tot een lege huls. Ondanks het belang van samenwerking, moeten gemeenten ook niet te snel hun toevlucht zoeken tot het creëren en optuigen van aparte structuren per apart beleidsterrein. Voorkomen moet voorts worden dat de gezagsuitoefening over de burgers, door deze bij grote samenwerkingsstructuren neer te leggen, verder van de burger komt af te staan. Als verder de resolutie pleit voor een versterkte gemeentelijke autonomie, moet onderkend worden dat deze autonomie niet alleen een formeel, doch ook een feitelijk begrip is. Aan de formele autonomie behoort ook feitelijk door de gemeente zelf, op een democratische wijze, invulling te kunnen worden gegeven, en de vraag kan soms zijn of dit voor de gemeenten nog mogelijk is als deze gebonden zijn aan allerhande verbanden. Bovendien mogen samenwerkingsverbanden niet worden aangewend om op onderdelen de kaderstellende en controlerende taak van de raad te bemoeilijken door bepaalde beleidsterreinen te plaatsen in een structuur die in een veel verder verwijderd verband staat van de normale kaderstellings- en verantwoordingsketen tussen raad, college en organisatie. Tot slot moet aangemerkt worden dat samenwerkingsverbanden geheel vrijwillig door de gemeenten behoren te worden aangegaan, met democratische goedkeuring van de raden, en dat dezen niet feitelijk door de Rijksoverheid behoren te worden opgelegd, bijvoorbeeld in het kader van (door de raad in beginsel niet wenselijk geacht) geëxperimenteer met het natuurlijk ontwikkelde stelsel van decentrale overheden in dit land.

De resolutie beoogt blijkbaar ook te pleiten voor verdere financiële armslag voor gemeenten, ondermeer door een betekenisvol(ler) eigen belastinggebied. De resolutie beschrijft dat dit niet zozeer een lastenverzwaring voor de burgers teweeg zal brengen, doch eerder een lastenverschuiving, aangezien de verruiming van het gemeentelijke belastinggebied aan de ene kant gepaard zal gaan met de verlaging van de Rijksbelastingen aan de andere kant. Het is, zoals de raad van deze gemeente oordeelt, belangrijk, zeker als men als gemeentelijke overheid het vertrouwen onder de burgers wil herwinnen, dat de burgers er door gemeentelijke lastenverzwaringen per saldo niet op achteruitgaan. Eventuele lastenverzwaringen dienen dus op enige wijze gecompenseerd te worden. Dit moet feitelijk als een harde voorwaarde, een “conditio sine qua non”, worden beschouwd (dat wil in dit geval in concreto zeggen: zonder compensatie geen lastenverzwaring).

De raad acht het nog van belang een oordeel uit te spreken over enige onderwerpen die van algemeen landelijk belang zijn, en daarmee van meer indirect belang voor de gemeenten (evenzeer als dat de reeds behandelde onderwerpen, die rechtstreeks voor het gros van de gemeenten van belang is, daarmee indirect van landelijk belang zijn). Ook deze raadsoordelen dienen door de vertegenwoordigers van onze gemeente in aanmerking te worden genomen (wel dienen ook deze in ieder geval richting de VNG, en andere instanties, en in het algemeen, te worden uitgedragen namens onze gemeente).

De resolutie verwijst naar plannen die binnen de Tweede Kamer der Staten-Generaal bestaan aangaande de mogelijkheden de wetten door de rechter te laten toetsen aan (bepaalde bepalingen van) de Grondwet. In de resolutie wordt in dit licht ook feitelijk gepleit voor de instelling van een zogenoemd Constitutioneel Hof. Opgemerkt moet worden dat er thans reeds mogelijkheden bestaan wetten te toetsen aan bepaalde verdragen en daaruit voortvloeiende bepalingen, en over de vraag of dit wel zo wenselijk is valt heel wat te zeggen maar zulks is thans in het kader van deze Nota niet zozeer aan de orde.

Buiten dat moet toch vastgesteld worden dat invoering van (constitutionele) toetsing van wetten (wetten in formele zin) een behoorlijke omslag zal betekenen ten opzichte van de democratische constitutionele tradities zoals deze zich hier te lande hebben ontwikkeld. Essentiële fundamenten onder onze democratische rechtstatelijke rechtsorde vormen de beginselen dat de rechter volgens de wet recht moet spreken; dat de rechter in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid van de wet mag beoordelen; en dat de rechter geen wetgever is. (Artikelen 11 en 12 van de Wet Algemene Bepalingen, 1829, Staatsblad 28.) Wetten worden immers vastgesteld door de regering in gemeen overleg met de Staten-Generaal, waarbij op de Tweede Kamer, die aan rechtstreekse democratische verkiezingen diens legitimatie ontleent, het primaat rust.

In ons land toetst de wetgever zelf diens wetten aan de Grondwet. Aangezien de volksvertegenwoordiging deel van de wetgevende macht uitmaakt, en waarin het primaat dus ligt bij de rechtstreeks democratisch gekozen Tweede Kamer, is feitelijk het volk daarmee zelf de hoogste uitlegger van diens eigen Grondwet. Als men rechters tot het politieke krachtenveld toelaat, worden deze functionarissen die, als benoemde ambtenaren zijnde, geen of een zeer afgeleide democratische legitimatie genieten, een machtsfactor die niet te onderschatten valt.

Arbitraire beslissingen zijn daarmee niet uitgesloten, en ontberen nu een democratische totstandkomingswijze, en kunnen tegen democratische besluitvorming ingaan. Immers: de rechters toetsen dat de wetten, maar de vraag is wie dan de toetsers toetst. Dit alles kan wellicht ten gunste van de gemeenten uitpakken, maar evenzeer kan het uitpakken ten nadele van de gemeenten. In de Verenigde Staten van Amerika, waar een Hooggerechtshof intensief de wetten aan de Constitutie kan toetsen, geldt het gezegde dat de Constitutie is van de rechter zegt dat het is: er wordt gesproken van een regering door de rechters. In dat land heeft de jurisprudentie van het Hooggerechtshof vooral gestrekt ten voordele van de federale overheid en heeft het de autonomie van de deelstaten veelal verminderd.

Ook in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen zijn veelal pro-integrationistische tendensen waar te nemen. Gezien dit alles is het gepast om de Rijksoverheid, met name de Kamers der Staten-Generaal, op te roepen tot enige voorzichtigheid als het gaat om de invoering van rechterlijke toetsing van wetten en tot het wijzigen van de fundamenten onder onze constitutionele orde.

Voorts wordt in de resolutie feitelijk gepleit voor ratificatie van enige openstaande bepalingen van het zogenoemde Europees Handvest lokale autonomie. Op het eerste gezicht lijkt dit een sympathieke intentie, gelet op de lokale gedachte. Evenwel moet vastgesteld worden dat de staatkundige inrichting van ons land een interne nationale aangelegenheid is. Het gedecentraliseerde karakter van ons land dient te zijn gebaseerd op de wil van de eigen bevolking en niet op bepalingen die in supranationaal verband zijn opgelegd.

Hiermee heeft de raad diens oordeel over de voorgestelde resolutie en de betreffende onderwerpen uitgesproken. De raad merkt aan dat allerhande details op zich geen breekpunt hoeven te zijn voor het totstandkomen van een resolutie met een zodanig fundamenteel karakter als deze welke hier is besproken. De meeste oordelen kunnen in dezen in aanmerking worden genomen door degenen die de gemeente zullen vertegenwoordigen.

Echter, gezien de tekst van de resolutie, en de toelichting, vormen de passages waarin gepleit wordt voor (verdergaande) schaalvergrotende herindelingen, een van de belangrijkste onderdelen van de resolutie, en geven zij een van de essenties van de resolutie weer. Hieraan kan derhalve niet voorbijgegaan worden. Vanwege de vorengenoemde redenen zijn (verdere) schaalvergrotende herindelingen in beginsel hoogst onwenselijk, en degenen die de gemeente zullen vertegenwoordigen, dienen in acht te nemen dat een resolutie die voor zodanige herindelingen blijft pleiten, niet namens onze gemeente goedgekeurd mag worden. Hetzelfde geldt ten aanzien van andere besluiten die aan de orde zullen komen.

Deze openbare Nota wordt aan de VNG, de regering en de Kamers der Staten-Generaal overlegd, teneinde het oordeel van de raad over de diverse onderwerpen kenbaar te maken.

Komende Algemene Ledenvergaderingen van de VNG zullen voortaan vooraf geagendeerd worden, zodat de raad desgewenst diens oordeel kan uitspreken en kaders kan meegeven.

De overheid moet nieuwe wegen inslaan. Het lokale bestuur speelt een cruciale rol bij het herwinnen van zekerheid en vertrouwen onder burgers. De nationale overheid heeft gemeenten nodig om aan de groeiende verwachtingen van burgers tegemoet te komen. Dit door gemeenten te laten signaleren, regisseren en organiseren om succesvol uitvoering te geven aan beleid. Daarom moet de positie van de gemeenten worden versterkt zodat zij hun rol als eerste overheid kunnen waarmaken.

Sterke gemeenten hebben meer ruimte nodig; een grotere autonomie. Daarom is een stevige impuls voor decentralisatie naar gemeenten nodig. Dat leidt tot uitbreiding van taken en bevoegdheden en creëert zo gemeentelijke beleidsruimte. Om succesvol invulling te kunnen geven aan een uitgebreider, complexer en zwaarder takenpakket zullen gemeenten moeten groeien in bestuurskracht. De gemeenten nemen zelf verantwoordelijkheid om hun bestuurskracht te vergroten.

Dit proces wordt onder meer bevorderd door instrumenten als bestuurskrachtmeting, benchmarking, kwaliteitshandvesten en standaarden op het gebied van dienstverlening en ICT. Door de inzet van deze instrumenten krijgen gemeenten beter zicht op de eigen prestaties en zullen zij moeten beoordelen én verantwoorden of zij zelfstandig over voldoende slagkracht, deskundigheid, continuïteit en schaalgrootte beschikken om de ambitie van eerste overheid waar te kunnen maken. Wanneer gemeenten hierin te kort schieten wordt de bestuurskracht vergroot door regionale samenwerking en schaalvergroting door herindeling.

Gemeenten die kiezen voor fusie dienen meer financiële armslag te krijgen. Niet alleen incidenteel om de kosten die gepaard gaan met een dergelijke ingrijpende operatie te kunnen dekken (zoals frictiekosten ambtelijk apparaat) maar ook structureel zodat zij in staat zijn het uitgebreide en verzwaarde takenpakket daadwerkelijk uit te voeren.

De uitwerking van verdere decentralisatie van taken en bevoegdheden naar gemeenten, het verdelen van taken tussen de overheden, het vergroten van de financiële armslag van gemeenten en het vergroten van de bestuurskracht van gemeenten wordt in handen gelegd van een interbestuurlijke ambtelijke taskforce die binnen een half jaar na de installatie van de taskforce concrete voorstellen zal presenteren. Onder andere zal een gezamenlijk beleidskader met betrekking tot herindeling worden geformuleerd.

Daarnaast zal door de interbestuurlijke taskforce worden bekeken, of en zo ja op welke manier de Wgr herzien moet worden. Daartoe behoort ook een onderzoek naar andere vormen van samenwerking dan via de Wgr. De taskforce zal alle dimensies rond de Wgr in beschouwing nemen waarbij het er om gaat de praktijk van de intergemeentelijke samenwerking te vergemakkkelijken, efficiency en transparantie in samenwerkingsverbanden te versterken en te voorkomen dat samenwerkingsverbanden als hulpconstructies worden gebruikt om gebrek aan bestuurskracht te maskeren.

Bij krachtige, autonome gemeenten met een uitgebreid takenpakket en grote mate van beleidsvrijheid hoort voldoende financiële armslag. Niet alleen via het Gemeentefonds, maar ook in de vorm van een stevig en betekenisvol eigen belastinggebied, waardoor de financiële afhankelijkheid van het Rijk wordt verminderd. Het gemeentelijk belastinggebied is door de ingrepen van de afgelopen jaren tot een marginale omvang teruggebracht. Daarom is het nodig dat het lokale belastinggebied wordt uitgebreid en minimaal wordt verdubbeld, waarmee de opbrengsten van de lokale belastingen tussen de 20- en 40 procent van de gemeentelijke inkomsten vormen. De uitbreiding van het lokale belastinggebied gaat gepaard met een daling van de rijksbelastingen. Daardoor leidt de uitbreiding van het lokale belastinggebied voor burgers en bedrijven op het moment van overdracht niet tot een lastenverzwaring, maar is sprake van een lastenverschuiving.

Wanneer aan gemeenten overgedragen taken langdurig of zelfs structureel worden gefinancierd door specifieke uitkeringen wordt de autonome beleidsruimte van gemeenten ingeperkt. Dit terwijl gemeenten juist ruimte moeten krijgen om eigen (financiële) keuzes en afwegingen te maken. Specifieke uitkeringen dienen daarom als structureel instrument te verdwijnen. Zij moeten weer worden ingezet op de wijze waarvoor ze zijn bedoeld: als tijdelijke impuls om nieuw beleid op te starten, wanneer een algemene uitkering daarvoor onvoldoende mogelijkheden biedt. In de verhouding algemene uitkeringen uit het gemeentefonds versus specifieke uitkeringen dienen de algemene uitkeringen de boventoon te voeren.

Gemeenten krijgen die taken en bevoegdheden overgedragen die nodig zijn voor het bieden van maatwerk op lokaal niveau. Méér taken en bevoegdheden bij de gemeente leidt tot minder bij het Rijk en minder bij de provincie.

Dit betekent voor provincies dat zij zich uitsluitend beperken tot hun kerntaken. De herschikking van taken tussen gemeenten en provincies dient ook zijn weerslag te krijgen in de financiële verhoudingen tussen de overheden. Ook bij de vergroting van het decentraal belastinggebied wordt deze herschikking doorgevoerd.

Van het rijk wordt verwacht dat de lokale autonomie gerespecteerd wordt door differentiatie als uitvloeisel van autonomie niet alleen te accepteren, maar ook aan te moedigen als uiting van gemeenten als eerste overheid. Het vereist zelfdiscipline bij het rijk om dat te laten gebeuren en daar niet steeds te interveniëren. Het besef dat gemeenten de eerste overheid van de staat zijn en de (grond)wettelijke verankering daarvan, moet die opgave vergemakkelijken. In het verlengde hiervan onderstreept de VNG het belang van de aanbeveling van de Raad van State om de positie van de minister van Binnenlandse Zaken te versterken. Een minister van Binnenlandse Zaken met meer bevoegdheden is goed voor gemeenten en in het belang van de onderlinge bestuurlijke verhoudingen.

Conflicten over de verdeling van taken die leiden tot vertroebeling van de bestuurlijke verhoudingen dienen overheden in eerste instantie met elkaar en in goed overleg op te lossen. De VNG ziet een rol voor een eventueel in te voeren Constitutioneel Hof waarvoor een initiatief bij de Staten-Generaal voorligt, dat ook als sluitstuk kan dienen om eventueel bindende uitspraken te doen wanneer de overheden er onderling niet uitkomen.

De volgende voorstellen tot wetswijziging van de commissie Gemeentewet en Grondwet dienen te worden aangenomen:

- artikel 124 en 132 Grondwet (autonomiebepaling, lokaliteitsbeginsel, fiscale autonomie)

- voorstel tot ratificatie openstaande artikelen Europees Handvest lokale autonomie

De resolutietekst verwoordt het VNG standpunt over bestuurskracht, samenwerking, schaalvergroting en herindeling naar aanleiding van het rapport ‘de eerste overheid’ van de commissie Gemeentewet en Grondwet.

De resolutietekst sluit aan bij het pleidooi van de commissie Gemeentewet en Grondwet om gemeenten door schaalvergroting de robuustheid te geven die nodig is om invulling te geven aan de rol van eerste overheid. Daarbij is in de resolutietekst vastgehouden aan het Manifest van de gemeenten waarin is vastgelegd dat gemeenten zullen moeten groeien in bestuurskracht waarbij gemeenten doorgaan met het versterken van de onderlinge regionale samenwerking en herindeling niet uit de weg gaan. In de resolutie wordt er van uitgegaan dat gemeenten zelf de verantwoordelijkheid nemen om hun bestuurskracht te vergroten. Inzet is een groei van kwaliteit, continuïteit en slagkracht van gemeenten waarbij zij zich inhoudelijk kunnen onderscheiden naar hun inwoners en bedrijven. Daarbij wordt niet gekozen voor differentiatie in takenpakket en structuur, omdat dat de positie van gemeenten als krachtige (eerste) overheidslaag verzwakt.

In zowel het rapport ‘de eerste overheid’ als het bestuursakkoord wordt vastgesteld dat onzekerheid van gemeenten over de financiële positie na herindeling een belangrijke reden kan zijn dat gemeenten de stap naar schaalvergroting niet maken. Daarom wordt in de resolutie gepleit voor een zowel incidenteel als structureel grotere financiële armslag voor gemeenten die fuseren.

Het voorstel van de commissie Gemeentewet en Grondwet voor het afschaffen van de Wgr moet worden gezien als een oproep om hulpconstructies voor gemeenten, die zelf over onvoldoende bestuurskracht beschikken en/of niet in staat zijn zelfstandig taken uit te voeren, af te schaffen. Daarnaast dient de afschaffing van de Wgr volgens de commissie een bijdrage te leveren aan het reduceren van een overmaat aan samenwerkingsverbanden. Dit sluit aan bij het Manifest waarin is vastgelegd is dat om hun bestuurskracht te vergroten: ’gemeenten doorgaan met het schrappen van onnodige, inefficiënte en niet-transparante samenwerkingsconstructies’.

De vraag is echter of het afschaffen van de Wgr in zijn geheel het beste middel is om het doel te bereiken. Immers, de Wgr wordt zeker niet uitsluitend gebruikt om tekortkomingen in bestuurskracht te verhullen. De Wgr maakt voor krachtige gemeenten samenwerkingsvormen mogelijk waarin efficiënt en effectief wordt gewerkt aan onderwerpen die naar hun aard en omvang niet op gemeentelijk niveau georganiseerd kunnen of moeten worden. Voorbeelden hiervan liggen op het gebied van veiligheid (veiligheidsregio) en zorg (GGD). Daarom wordt er voor gekozen, zoals ook in het bestuursakkoord tussen rijk en gemeenten is vastgelegd, de interbestuurlijke taskforce te laten bezien of en in welke mate de Wgr moet worden aangepast waarbij ook andere vormen van samenwerking dan via de Wgr in beschouwing worden genomen.

Een autonome gemeente moet de financiële armslag hebben om zelf haar keuzes te maken, om te bepalen welk maatschappelijk vraagstuk prioriteit verdient. De afgelopen jaren is die financiële ruimte juist beperkt en tot minimale proporties gereduceerd. Een vijfde deel van de inkomsten van gemeenten bestaat uit eigen inkomsten. Minder dan de helft daarvan ontvangen gemeenten uit hun eigen belastinggebied. De omvang van het eigen belastinggebied - internationaal gezien al bijzonder laag en naar de mening van de VNG véél te laag – is verder ingeperkt. Voor hun inkomsten zijn gemeenten afhankelijker geworden van het gemeentefonds en specifieke uitkeringen De inkomsten van gemeenten bestaan in volgorde van omvang uit specifieke uitkeringen, de uitkering uit het gemeentefonds en eigen belastinginkomsten. De VNG bepleit een kanteling, die een forse uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied noodzakelijk maakt. Ook hierbij wordt aangesloten bij het in het Manifest van de gemeenten vastgelegde standpunt waarin wordt gepleit voor een stevig en betekenisvol eigen belastinggebied.

Al in 2004 werd in het rapport ‘Belasten op niveau’ van De Kam, Boorsma en van Leeuwen gepleit voor een verdubbeling van de omvang van het gemeentelijk belastinggebied. De Raad van State ondersteunt dit pleidooi van de VNG in de beschouwing van de Raad over de interbestuurlijke verhoudingen in ons land die in 2006 uitkwam, met de uitspraak dat gemeenten uit (grond)wettelijke bepalingen een belastinggebied van betekenis moeten hebben.

De noodzakelijke vergroting van het lokale belastinggebied dient budgettair neutraal te geschieden. Burgers en bedrijven mogen op het moment van overdracht van de belastingruimte van het rijk naar gemeenten niet te maken krijgen met een grotere lastendruk als gevolg van de uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied. Na de overdracht kan de lastendruk voor burgers en bedrijven wel gaan stijgen wanneer gemeenten daartoe besluiten. Ook op dit punt wordt het Manifest gevolgd, waarin wordt aangegeven dat het lokale belastinggebied moet worden uitgebreid terwijl tegelijkertijd de rijksbelastingen dalen, zodat er geen lastenverwaring maar een lastenverschuiving optreedt.

Decentralisatie is in de afgelopen jaren veelvuldig gekoppeld aan doeluitkeringen. Zoals de naam al stelt, mogen gemeenten zogenaamde doeluitkeringen alleen voor specifieke doeleinden inzetten. Daaraan zijn bovendien specifieke prestatie-eisen verbonden; de rijksoverheid houdt er toezicht op dat gemeenten deze weten te realiseren. Het rijk heeft met deze geoormerkte gelden twee vliegen in één klap geslagen. Het bemoeit zich in toenemende mate met beleidsterreinen die de gemeente toebehoren. De rijksoverheid heeft daarmee de autonome beleidsruimte ingeperkt, om vervolgens deze taken in de vorm van medebewind terug te geven aan gemeenten. Bovendien koppelt ze randvoorwaarden aan de wijze waarop gemeenten deze medebewindstaken moeten uitvoeren. Er zijn de afgelopen jaren alweer bijna vijftig nieuwe specifieke uitkeringen bij gekomen. Met 45% vormen specifieke uitkeringen inmiddels de grootste inkomstenbron van het lokaal bestuur. Het aandeel gemeentefonds is 35%. De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) concludeert dat hier sprake is van een bedreiging voor de (h)erkenning van de gemeente als onderdeel van de staat. Daarom wordt in de resolutie gepleit voor het terugdringen van het aantal specifieke uitkeringen en deze uitsluitend te gebruiken waarvoor deze bedoeld zijn.

Met de resolutietekst worden de uitspraken over de verdeling van taken tussen gemeenten en provincies zoals deze zijn vastgelegd in het Manifest van de gemeenten, het bestuursakkoord tussen rijk en gemeenten en het rapport ‘de eerste overheid’, samengebald. Hierbij wordt aangegeven dat provincies zich uitsluitend zouden moeten richten tot hun kerntaken.

De VNG heeft de afgelopen jaren steeds gepleit voor een versterking van de rol van de minister van BZK, waarbij de minister opkomt voor de belangen van gemeenten en waakt over de bestuurlijke verhoudingen om een optimaal functionerend lokaal en openbaar bestuur te waarborgen. Te constateren valt dat de minister deze rol in het kabinet Balkendende IV tot nog toe nadrukkelijk naar zich toe heeft getrokken en deze ook op een vertrouwenwekkende manier heeft ingevuld, bijvoorbeeld rond de totstandkoming van het bestuursakkoord tussen rijk en gemeenten. De VNG zal dan ook waar mogelijk blijven bijdragen aan de versterking van de positie van de minister van BZK.

De vraag dient zich aan of alleen de beide Kamers dienen toe te zien op de toepassing, of liever gezegd: op de afwijking van het lokaliteits-, het decentralisatie- en het autonomiebeginsel. In de eerste plaats is er de rechtsbescherming voor gemeenten via de bestuursrechter of de civiele rechter in kort geding. Op termijn, als het initiatiefvoorstel Halsema tot invoering van het recht van de rechter om wetten te toetsen aan bepaalde grondrechtelijke bepalingen van de Grondwet concreet tot grondwetswijziging heeft geleid, en als enige ervaring is opgedaan met dit toetsingsrecht, komt ook toetsing door de rechter van wetten aan de hier genoemde beginselen uit de Grondwet binnen bereik. Overheden moeten in de eerste plaats hun geschillen in goed overleg met elkaar oplossen en deze niet aan de rechter voorleggen. Maar de kans is groter dat zij er met elkaar uitkomen als altijd een Constitutioneel Hof als stok achter de deur dreigt. Een Hof wordt daarom gezien als sluitstuk.

De volgende voorstellen tot wetswijziging van de commissie Gemeentewet en Grondwet worden overgenomen:

- artikel 124 en 132 Grondwet (autonomiebepaling, lokaliteitsbeginsel, fiscale autonomie)

- voorstel tot ratificatie openstaande artikelen Europees Handvest lokale autonomie

Niet overgenomen wordt het voorstel van de commissie tot herformulering van de differentiatiebepaling in artikel 109 Gemeentewet omdat dit onbedoeld de weg kan openen naar A- en B- gemeenten waarbij gemeenten kunnen afzien van taken en bevoegdheden hetgeen haaks staat op de ambitie van robuuste gemeenten die invulling kunnen geven aan aan de rol van eerste overheid.

1. Voorstel tot wijziging van de autonomiebepaling in het eerste lid van
Artikel 124 van de Grondwet

De term autonomie wordt in artikel 124 lid 1 van de Grondwet niet gebruikt. De in deze grondwettelijke bepaling geformuleerde bevoegdheid van de gemeente moet nadrukkelijker naar voren komen. Artikel 124 lid 1 krijgt op deze wijze een duidelijker betekenis. Deze komt erop neer dat gemeenten vrij zijn om naar eigen inzicht onderwerpen aan te pakken en daarvoor zo nodig bij verordening regels te geven.

2. Voorstel tot aanvulling van een derde lid aan Artikel 124 van de Grondwet
(lokaliteitsbeginsel)

Artikel 117 lid 2 Gemeentewet bevat reeds – in het kader van de bevordering van de decentralisatie – een soort lokaliteitsbeginsel. Volgens de parlementaire geschiedenis op dit punt strekt deze bepaling ertoe vast te leggen dat de wetgever nadrukkelijk heeft te motiveren waarom bepaalde taken niet op gemeentelijk niveau kunnen worden uitgeoefend. Ook in de Grondwet dient een sterker geformuleerd lokaliteitsbeginsel opgenomen te worden, omdat hierdoor aan deze bepaling een sterkere betekenis toekomt. Door het lokaliteitsbeginsel als derde lid toe te voegen aan artikel 124 Grondwet wordt tevens de in het eerste lid neergelegde autonomiebepaling versterkt.

3. Voorstel tot aanvulling van het zesde lid van artikel 132 van de Grondwet

Om de beleidsvrijheid van het lokaal bestuur te vergroten, moet – in bestuurlijke zin – de gemeentelijke autonomie sterker in de Grondwet en de Gemeentewet worden verankerd. Dit betekent tevens dat de lokale financiële en fiscale autonomie dienen te worden versterkt door een verruiming van de bestedingsvrijheid van de rijksmiddelen en een vergroting van het eigen belastinggebied van de gemeenten. Met de voorgestelde wetsaanvulling wordt het beginsel van lokale financiële en fiscale autonomie vastgelegd.

4. Voorstel tot wijziging van de autonomiebepaling in het eerste lid van artikel 108
van de Gemeentewet

De versterking van de autonomie dient uiteraard ook haar beslag te krijgen in de Gemeentewet. Dit kabinet kan nu al een begin maken met wijziging van Grond- en Gemeentewet. Vooruitlopend op de grondwetswijziging die enige tijd in beslag zal nemen, kunnen de relevante bepalingen wel al in de Gemeentewet worden opgenomen. Wijziging van de Gemeentewet hoeft niet te wachten op de realisatie van een langdurige grondwetswijziging.

Verankering van de autonomie in Grond- en Gemeentewet draagt samen met andere maatregelen bij aan een cultuurverandering, die gemeenten de plek in het staatsbestel geeft die zij nodig hebben om als eerste overheid burgers te bedienen. Met betrekking tot artikel 124 lid 1 Grondwet is, zoals hiervoor beschreven, een voorstel gedaan tot een aanscherping van de autonomiebepaling.

Deze bepaling wint – net als de subsidiariteitbepalingen – ook aan kracht als zowel de grondwettelijke als de gemeentewettelijke formulering gelijkluidend is.

6. Voorstel tot wijziging van het tweede lid van artikel 117 van de Gemeentwet

De voorgestelde wijziging heeft betrekking op het lokaliteitsbeginsel. Zie toelichting bij voorstel tot toevoeging van een derde lid aan artikel 124 Grondwet (lokaliteitsbeginsel).

7. Voorstel tot aanvulling van artikelen 16 en 18 van de Financiële-verhoudingswet

De VNG wenst de lokale financiële en fiscale autonomie van gemeenten te versterken. Hiervoor is onder meer nodig de gemeentelijke bestedingsvrijheid van de rijksmiddelen te verruimen door de specifieke uitkeringen grotendeels over te hevelen naar de algemene uitkeringen. Met de aldus vergrote financiële ruimte en vrijheid wordt meer recht gedaan aan de positie van gemeenten als zelfstandige en volwaardige bestuurslaag en krijgt de gemeentelijke autonomie, waaronder begrepen de financiële en fiscale autonomie, een meer betekenisvolle invulling.

n voornoemde behoefte kan worden voorzien door in artikel 18 van de Financiële-verhoudingswet een aanvullende bepaling op te nemen, waarbij op een Minister uitdrukkelijk een verplichting rust om het aantal specifieke uitkeringen, alsmede de duur hiervan, te beperken. Daarnaast wordt in de praktijk aan artikel 16, tweede lid, van de Financiële-verhoudingswet onvoldoende betekenis toegekend. De betekenis van deze bepaling wordt echter versterkt met de voorgestelde aanvulling op artikel 18 van de Financiële-verhoudingswet. In het geval dat een specifieke uitkering wel noodzakelijk wordt geacht, moet ook dan de beleidsruimte van gemeenten gerespecteerd worden. Voorgesteld wordt om in artikel 16 lid 2 van de Financiële-verhoudingswet een daartoe strekkende aanvulling op te nemen.

In aansluiting op de bovenaangehaalde Nota stelt de gemeenteraad nog het volgende vast:

Ook omwille van de overzichtelijkheid, heeft de raad nog aan de hand van de oorspronkelijk voorgestelde resolutietekst en de mogelijke amendementen daarop die door de raad als handreiking zijn aangedragen, een versie van de conceptresolutie opgesteld waarin alle verwijzingen naar herindelingen zijn weggehaald (en waar tevens wordt uitgesproken dat herindelingen in principe onwenselijk zijn).

Eveneens is de laatste volzin van de vijfde alinea van het stuk staande onder de titel “sterke gemeenten” (“Onder andere zal een gezamenlijk beleidskader met betrekking tot herindeling worden geformuleerd”) in deze weergave weggehaald (hetgeen nog ter vergadering ook per amendement zou dienen te worden bevestigd).

De verwijzingen naar herindelingen zijn hiermee weggenomen, en tevens is het betoog rond de versterking van de autonomie hiermee meer naar voren gehaald.

Dit alles kan in aanmerking genomen worden, zolang maar in acht genomen wordt dat geen goedkeuring kan worden verleend aan de resolutie als daarin passages blijven staan die in positieve zin naar herindelingen verwijzen.

Eventuele aanpassingen naar aanleiding van andere in de Nota behandelde onderwerpen zijn nog niet in deze versie opgenomen, nu de kwestie rond de herindelingen, niettegenstaande het belang van de andere onderwerpen, toch het voornaamste punt van aandacht voor de raad is.

Dit stuk maakt integraal onderdeel uit van de bovenaangehaalde Nota en is vastgesteld tezamen met de bovenaangehaalde Nota, door de gemeenteraad voornoemd.

Sterke gemeenten hebben meer ruimte nodig; een grotere autonomie. Daarom is een stevige impuls voor decentralisatie naar gemeenten nodig. Dat leidt tot uitbreiding van taken en bevoegdheden en creëert zo gemeentelijke beleidsruimte. Om succesvol invulling te kunnen geven aan een uitgebreider, complexer en zwaarder takenpakket zullen gemeenten moeten groeien in bestuurskracht. Bestuurskracht is op zich geen synoniem voor schaalgrootte maar heeft met name betrekking op de interne processen binnen de gemeentelijke organisatie en het gemeentebestuur

De gemeenten nemen zelf verantwoordelijkheid om hun bestuurskracht te vergroten. Dit proces wordt onder meer bevorderd door instrumenten als bestuurskrachtmeting, benchmarking, kwaliteitshandvesten en standaarden op het gebied van dienstverlening en ICT. Door de inzet van deze instrumenten krijgen gemeenten beter zicht op de eigen prestaties en zullen zij moeten beoordelen én verantwoorden of zij zelfstandig over voldoende slagkracht en deskundigheid beschikken om de ambitie van eerste overheid waar te kunnen maken. Wanneer gemeenten hierin te kort schieten wordt de bestuurskracht vergroot door regionale samenwerking.

Als van gemeenten het takenpakket door de Rijksoverheid wordt gewijzigd of als eventueel naar aanleiding daarvan organisatorische ingrepen binnen de gemeenten dienen te worden gerealiseerd, dienen de gemeenten daarvoor de nodige financiële armslag te krijgen. Niet alleen incidenteel om de kosten die gepaard gaan met een dergelijke ingrijpende operatie te kunnen dekken (zoals frictiekosten ambtelijk apparaat) maar ook structureel zodat zij in staat zijn het uitgebreide en verzwaarde takenpakket daadwerkelijk uit te voeren.

Daarnaast zal door de interbestuurlijke taskforce worden bekeken, of en zo ja op welke manier de Wgr herzien moet worden. Daartoe behoort ook een onderzoek naar andere vormen van samenwerking dan via de Wgr. De taskforce zal alle dimensies rond de Wgr in beschouwing nemen waarbij het er om gaat de praktijk van de intergemeentelijke samenwerking te vergemakkelijken, efficiency en transparantie in samenwerkingsverbanden te versterken en te voorkomen dat samenwerkingsverbanden als hulpconstructies worden gebruikt om gebrek aan bestuurskracht te maskeren.

Het is belangrijk dat burgers zich met hun gemeente verbonden kunnen voelen, en dat de gemeentelijke overheid dicht bij de burgers staat. Een vitale lokale democratie is essentieel. Draagvlak onder de bevolking is van groot belang. Gemeenten hebben zich langs organische weg ontwikkeld. Schaalvergrotende herindelingen zijn dan ook in beginsel niet wenselijk. In ieder geval dient er zorgvuldig mee omgegaan te worden.

De volgende voorstellen tot wetswijziging van de commissie Gemeentewet en Grondwet dienen te worden aangenomen:

- artikel 124 en 132 Grondwet (autonomiebepaling, lokaliteitsbeginsel, fiscale autonomie)

- voorstel tot ratificatie openstaande artikelen Europees Handvest lokale autonomie

Onderwerp:	Nota wensen en bedenkingen over VNG resolutie “de eerste overheid”
Portefeuillehouder:	[voorstel van ondergetekende raadsleden]
Behandelend ambtenaar:	[voorstel van ondergetekende raadsleden]
Gevraagd besluit	een debat te voeren over de kwestie en wensen en bedenkingen kenbaar te maken in een Nota, conform het concept of met de door de raad aangebrachte aanpassingen
Bijlagen:	concept is bijgevoegd, evenals de resolutie en de toelichting zelf